涂圣伟 国家发改委产业经济与技术经济研究所副主任

党的十九大报告提出坚持农业农村优先发展这一重大战略思想，充分体现了中央对“三农”问题的高度重视，为新时期调整理顺城乡关系指明了方向。在城乡融合发展新阶段，坚持农业农村优先发展，需要把握好三个关键问题，即在协调发展理念下，为什么要提农业农村优先发展？农业农村优先发展的理念指引是什么？市场起决定性作用条件下，如何保障农业农村优先发展？

农业农村优先是中国特色社会主义现代化建设的必然要求

非均衡发展战略导致的城乡发展失衡，近年来总体有所改善但至今尚未根本扭转。坚持农业农村优先发展，是在兼顾城乡发展、城乡利益的基础上，根据现实需要做出的适当侧重，是城乡融合发展两点论和重点论的统一，不会造成工农、城乡关系新的不平衡。

坚持农业农村优先发展是国家现代化的战略要求。习近平总书记强调，没有农业现代化，没有农村繁荣富强，没有农民安居乐业，国家现代化是不完整、不全面、不牢固的。在全面建设社会主义现代化国家的新征程中，农业现代化不能缺位，农村绝不能成为荒芜的农村、留守的农村，农民决不能成为现代化的旁观者。在快速工业化、城镇化进程中，尽管我国农业比重持续下降、农村人口在不断减少,但农业在国民经济中的基础地位依然不可替代，大量人口生活在农村的基本国情没有改变。坚持农业农村优先发展，推动乡村振兴，是中国特色社会主义现代化建设的必然要求。

坚持农业农村优先发展是破除城乡二元结构的战略安排。正确处理好工农、城乡关系，几乎是每个国家实现现代化都要破解的难题。我国城乡二元结构由来已久，工农城乡关系历经阶段性变化，特别是党的十八大以来，城乡发展一体化的系列重要思想、重要论断、重大战略的贯彻和落实，推进工农城乡关系逐步进入和谐发展轨道。但不可否认的是，我国城乡二元结构并没有根本破除，城乡要素平等交换和公共资源均衡配置尚未真正实现，城乡差距不断拉大趋势没有根本扭转。只有坚持农业农村优先发展，并通过城乡融合发展体制机制、政策体系来保障和落实，才能真正理顺工农、城乡关系。

坚持农业农村优先发展是解决“三农”问题的现实需要。改革开放特别是新世纪以来，我国农业和农村发展取得的成就举世瞩目，粮食生产能力持续上台阶，农民收入实现历史性连增，农村社会更加和谐稳定，但农业结构性矛盾突出，农业现代化依然是“四化”最薄弱的环节，农村依然是全面建成小康社会的突出短板。只有坚持农业农村优先发展，创新支持方式，加快构建城乡融合发展体制机制和政策体系，才能尽快补齐农业农村短板短腿，从而为整个国家的现代化提供坚强有力支撑。

坚持农业农村优先发展需要新发展理念引领

坚持农业农村优先发展，如果只是延续传统模式，简单做政策累加、搞补贴刺激和投入加码，就很难实现振兴乡村的战略目标。应秉承创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念，推动农业农村实现更加平衡、更加充分的优先发展。

优先发展要以创新为动力。当前有效应对农业农村重要挑战、抵御重要风险、克服重要阻力、解决重要矛盾，必须依靠创新，根本出路也在于创新。农业农村优先发展的创新动力，主要是科技创新和体制机制革新。要将创新置于乡村振兴的优先地位，贯穿于农业发展和农村建设的方方面面，依靠科技创新延伸农业产业链，提升农业价值链，拓展农业多重功能；依靠深化农业供给侧结构性改革，创新体制机制，推进生产要素在城乡之间自由流动和优化配置，提高农业供给体系质量和效益。

优先发展要以协调为标尺。习近平总书记指出，“协调既是发展手段又是发展目标，同时还是评价发展的标准和尺度”。农业农村优先发展的协调标尺，就是正确处理好发展中的一些重大关系。要坚持补齐短板与拓展空间并举，处理好农业农村发展与新型城镇化建设的关系，推进农业现代化与发展农村二三产业的关系，维护家庭经营基础性地位和发展集体经济关系，以及农村产业兴旺与社会有效治理之间的关系，不断增强发展的整体性和协调性。

优先发展要以绿色为底色。绿色是农业永续发展的必要条件，是农村生态宜居的内在要求。农业农村优先发展，不能以牺牲环境、透支资源为代价。要顺应人民群众对清新空气、干净饮水、安全食品、优美环境的强烈要求，将山水林田湖作为一个生命共同体统筹谋划，加强生态环境保护，守住“看得见山、望得见水”的自然生态；加快转变农业生产方式，构建健康文明的生活方式，提供更多生态产品，推进人与自然和谐共生的农业农村现代化，让绿色消费、绿色生活成为农民新时尚。

优先发展要以开放为手段。农业是开放系统，农村是开放空间。农业农村优先发展，不能唯农业论农业、就农村谈农村，必须在开放中注入发展活力，拓展发展空间。要顺应国家开放发展的大趋势，在维护国内农业产业安全、确保粮食等重要农产品供给安全的前提下，进一步扩大农业对外开放，统筹利用好国际国内两个市场两种资源，以高水平开放促进农业转型升级；要积极引入和充分利用城市人才、技术、资金等要素，提高资源要素配置效率。

优先发展要以共享为宗旨。中国要富，农民必须富。我们追求的农业优先发展，必然是惠及广大农民的发展，是让亿万农民过上更加富裕体面有尊严生活的发展。要顺应广大农民群众对美好生活的新期待，千方百计增加农民收入，推进城乡基础设施互联互通、共建共享，促进城乡基本公共服务制度并轨、标准逐步统一，加快补齐农村基础设施短板，提高公共服务水平，全面提升农民生活质量，全方位缩小城乡差距。

发挥政府和市场合力保障农业农村优先发展

在市场发挥资源配置决定性作用的条件下，保障农业和农村优先发展，不能单纯依赖行政手段配置资源，需要发挥政府有形之手和市场无形之手的合力，形成发展长效动能。

发展规划优先编制。我国目前大约有260万个自然村，相比城镇而言，相当一部分乡村无规划或规划不实用，造成乡村无序建设和资源浪费。随着以城市为中心的建设向城乡融合发展转变，推进乡村振兴，要充分发挥规划的战略导向作用，优先规划好、建设好广大农村。将乡村规划纳入县（市）域规划体系，立足城乡人口流动趋势，着眼农业农村薄弱环节，发挥村民主体作用，加快乡村建设规划编制或修编工作，统筹乡村空间、资源、设施和建设。

财政支出优先保障。目前我国农业基础还不稳固，农村发展的短板还很突出，要把农业农村继续作为财政支出的优先保障领域，形成投入稳定增长机制，确保农业和农村投入力度不减弱、总量有增加。着眼弥补农业农村发展短腿短板，完善财政支农投入供给体制机制，优化财政支农支出结构，转换资金投入方式，提高财政支农效能。充分发挥财政资金的杠杆作用，采用政府购买服务、政府和社会资本合作等多种方式，引导更多的金融和社会资本投向“三农”领域。

改革收益优先分配。增强农业农村发展的内生动力，需要在深化改革过程中，建立起更加平等的要素交换关系，让利益更多地留在农村、留给农民。要深化农村土地制度改革，建立兼顾国家、集体和个人的土地收益分配机制，让农民更多分享土地增值收益。完善粮食收储制度和农产品价格形成机制，注重发挥市场形成价格作用，保持农产品价格合理水平，让农民从事农业生产能够获得合理收益。创新农村产业融合利益联结机制，支持农民与其他新型经营主体构建更加紧密的利益关系，让农民更多分享产业链增值收益。

公共产品优先供给。我国农村基础设施建设历史欠账较多，公共服务水平不高，与农村居民对美好生活的需求不相匹配。坚持农业农村优先发展，需要把国家基础设施建设和社会事业发展的重点放在农村，加强农村基础设施建设，创新农村基础设施投融资体制机制，推动城镇基础设施加快向农村延伸，打通农村基础设施“最后一公里”；增加农村公共服务供给，推动城镇公共服务向农村深度覆盖，实现从制度并轨向标准统一转变，提高农村公共服务水平。